警察幫助老百姓，該不該幫到底？爹死了，要求賠，到底該不該賠？今年２月，一名女教師狀告依安縣公安局不履行法定職責一案，引發我省法律專家們的一場『論戰』。

    ２０００年１１月２２日晚７時許，依安縣師范學校退休教師初學謙從親屬家吃過晚飯回家，行至依安縣實驗小學北５０米處時，突然昏倒在路旁，一位過路的好心群眾撥打了『１１０』，民警趕到現場將初學謙送到轄區依安縣第三派出所。事後據派出所介紹，派出所民警見其身上有酒氣，衣服上有嘔吐物，認為是醉酒引起的，便將其放在辦公室的一條長椅上，後該所鍋爐工怕他摔下來，便將其抱到地上。

    次日上午７時，第三派出所所長在初學謙的身上找到一本電話通訊錄後通知了其家屬，初的家人趕到後將其送到醫院診治。經醫生對初學謙臨床檢查，其表現為『右側肢體運動受限、失語、意識朦朧、二便失禁、口角歪斜、流涎、嘔吐』，診斷為『腦梗塞』，並於當日入院治療。同年１２月４日，經治療出院，語言較前清晰。初學謙出院９天後，又於１２月１３日第二次入院，並於１２月１７日１０時４０分因『出血性腦梗塞』死亡。

    ２００１年２月１８日，同為教師的初學謙之女初艷秋，以其父親的死亡是派出所民警不履行法定職責為由，要求依安縣公安局按照《國家賠償法》給予賠償醫療費１．１萬元，死亡賠償金１６萬元。

    ２００１年４月１２日，依安縣公安局作出不予賠償的決定。

    ２００１年５月２２日，初艷秋將此案訴訟至依安縣人民法院，要求保護其訴訟請求。在審理過程中初艷秋稱，派出所民警在初學謙活動受限、嘔吐、昏迷的情況下，不將其送往醫院治療，在初學謙身戴手戳、電話通訊錄的情況下，只對其進行了粗淺的檢查，沒能及時通知家屬，致使初學謙在派出所的水泥地上躺了１０餘個小時之久，錯過了救治腦梗塞的最佳時機，最終導致出血性腦梗塞死亡。

    初艷秋認為，派出所民警不履行人民警察的法定職責，對於造成初學謙的死亡負有不可推卸的責任。

    依安縣公安局辯稱，《人民警察法》第二章所列舉的１３項法定職責中並無『救助』這一項，派出所只是未盡到義務，工作做得不細，派出所有過錯，有關部門已做紀律處分，但並不是違法行為，不屬國家行政賠償的范疇。至於原告父親的死亡，則是因其父親的病變造成的。

    ２００１年８月８日，依安縣人民法院根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條（一）項之規定和《中華人民共和國賠償法》第五條（二）之規定，認為初艷秋父親的死亡與被告依安縣公安局無關系，判決維持依安縣公安局２００１年４月２日作出的齊公行不賠字（２００１）第００２號『不予賠償決定』，駁回原告初艷秋要求依安縣公安局給予行政賠償的訴訟請求。初艷秋不服法院判決，於同年８月２９日上訴至齊齊哈爾中級人民法院。

    齊齊哈爾中級法院開庭審理後於２００２年２月２５日作出終審判決，維持了原判。

    最高院解釋了結『公安不作為案』

    引起全國關注的『瘋子追殺，受害人告公安機關不作為案』，於２０００年４月１４日，四川省閬中市人民法院再次開庭審理。法院大院內聚集了上萬旁聽群眾。在這次審理中，原告李茂潤當場質問被告閬中市公安局：『「瘋子」追殺我四天三夜，這是水觀鎮老百姓眾所周知的事，請你們舉出一次警察救過我的行為。』被告閬中市公安局面對這一提問無言以對，只是說：『你李茂潤的住所又不是國家規定的特別守護機構，公安局憑什麼要派警察來保護你？』原告李茂潤的代理人針鋒相對地反駁道：『水觀鎮哪些地方纔是特別機構？老百姓的住所不能得到公安機關的保護，納稅人的生命財產不能得保護，那麼你們在保護誰？』通過一整天的法庭調查和法庭辯論，法院最終宣布休庭，沒有作出判決。

    人民警察不履行保護人民群眾人身和財產安全，應不應該承擔賠償責任，這在我國法律和法規中沒有明確的規定。所以，閬中市人民法院於４月２１日作出一紙裁定：『本案終止訴訟。』

    不久，四川省高級人民法院以《關於公安機關不履行法定職責是否承擔行政賠償責任的問題的請示》向最高人民法院請示。

    ２００１年６月２６日，最高人民法院向四川省人民高級法院作出答復：『由於公安機關不履行法定行政職責，致使公民、法人和其他組織的合法權益遭受損害的，應當承擔行政賠償責任。在確定賠償的數額時，應當考慮該不履行法定職責的行為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素。』

    李茂潤雖然一審勝訴，但耗去他全家人四年時光，僅郵電催詢、打字、復印材料的費用高達２．５萬元，發送特快專遞材料７４件，掛號郵寄３０件，制作材料１０４套，重量達１５０公斤……

    公安機關不作為 為什麼該賠

    近日，最高人民法院作出一項批復：由於公安機關不履行法定行政職責，致使公民、法人和其他組織的合法權益遭受損害的，應當承擔行政賠償責任。為什麼出臺這項批復？當事人對公安機關的哪些不作為可以提起行政賠償？提起行政賠償時應注意哪些問題？為此，記者采訪了最高人民法院行政庭江必新庭長。

    據江庭長介紹，《行政訴訟法》、《行政復議法》實施後，我們加大了對行政行為的監督和制約，有的行政機關為了避免卷入行政訴訟，寧願多一事不如少一事，當管不管，怠於行使應當履行的職責。從現實情況看，行政機關的不作為給公民、法人和其他組織造成損害的情況越來越多，人民群眾普遍要求行政機關對其不作為承擔相應責任。

    國務院的一項調查表明，當前有許多違法行為與行政機關的不作為有關系，行政不作為給市場經濟秩序帶來了很多問題。江庭長說，根據我國《行政訴訟法》、《國家賠償法》有關規定的精神，對行政不作為引起的損害，國家應當承擔行政賠償。但由於現有法規中的表述不甚明確，實踐中產生了一些不同認識。為了更好地保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行政，督促行政機關加大管理力度，有必要對此加以明確規定。

    據了解，近段時間以來，最高人民法院收到了多個關於公安機關行政不作為引起損害是否應予行政賠償的請示。針對這種情況，最高人民法院專門出臺了這項批復。

    公安機關的哪些不作為可以提起行政賠償？據江庭長介紹，主要有以下幾種情況：公安機關不履行法律、法規及合法有效的規章、規范性文件明確規定的職責的；公安機關不履行已經作出的承諾的；根據行政合同應當作為而不作為的；公安機關在某些緊急情況下應當而且可能提供救助而沒有提供的，如公民的生命財產受到威脅時要求公安機關給予救助而公安機關不予救助的；由於公安機關自身的行為引起相關危險而公安機關不予排除的，比如公安機關在處理交通事故時沒有在事故現場設立相應的標志，而致使他人受到損害的，當事人可以提起行政賠償。

    記者問到，哪些權益因為公安機關的不作為而受到損害時，當事人可以要求行政賠償？江庭長說，根據《國家賠償法》的有關規定，這些權益主要是指人身權和財產權。對於精神損害賠償，江庭長說，由於《國家賠償法》對此沒有規定，此次批復也沒有涉及。當事人如果要求行政機關承擔精神損害賠償責任，人民法院依法不予支持。

    江庭長強調說，不要不適當地擴大公安機關行政不作為的法律責任，當事人申請行政賠償也必須符合相應的條件。首先，公安機關及其工作人員存在著不作為行為；其次，這種不作為行為是違法的，或者是違反行政法定義務的；第三，當事人的合法權益確實受到實際損害；最後，這種不作為與當事人權益受損之間還應存在一定的關系。

    與行政訴訟、民事訴訟不同，我國法律對當事人申請行政賠償有特殊的規定。對此，江庭長提醒，當事人對公安機關的不作為提起行政賠償時，原則上應由原告承擔舉證責任。當事人應證明公安機關的不作為是違法的，並且必須證明公安機關的不作為造成了損害事實，同時還必須證明公安機關的作為是可能和必要的。

    在有些情況下，直接導致損害發生的是第三者的行為或是自然災害，而公安機關的不作為只是起了一定的作用。對此江庭長認為，應視公安機關違法程度的輕重和工作人員過錯的大小來決定其相應的責任。這種責任是份額責任而不是連帶責任，至少在目前這種份額責任不宜過大。

    《法》周刊點評：

    曾有市民撥打『１１０』，要求警察代買油條豆漿早餐並送上樓；本報記者得知，就在上個月曾有本市市民在暴雨中撥打『１１０』，要求警察抱她孩子下出租車並趟過路邊深水。警察義務與職責的界限到底在哪裡？《法》周刊認為，隨著社會的進步，隨著人民（當然也包括人民警察）觀念的改變，警察義務與職責的界限也不會一成不變。

    專家視點：

    張恩學（黑龍江省政法學院行政法學教授）：公安局應該承擔部分責任

    關於本案可以分兩個階段：第一，由於派出所的不作為，把當事人在派出所放了一夜（１０餘個小時），致使當事人錯過了救治的最佳時期，對此公安局應該承擔全部的賠償責任。第二，經過醫院救治病情好轉後，再犯病，再次送醫院救治，最後死亡。對此公安局應該承擔部分責任。

    理由：關於公安機關是否履行職責，我們不應只看其動機，而應看其行為（法定職責）是否達到救助的目的。在本案中公安機關辯稱：警察不是醫生，不可能知道會導致腦梗塞。我認為這種說法是不正確的，既然派出所實行救助，就要達到救助的目的，保護當事人的人身安全。但如果是客觀原因，例如不可抗力，是可以免責的。對於當事人的死亡，是由於多種原因造成的，腦梗塞是個誘因，當事人也有過錯，因此根據《人民警察法》的有關規定，公安局應承擔部分責任。

    韓處長（黑龍江省公安廳法制處處長）：公安局不應承擔責任

    本案派出所沒有將當事人送往醫院的行為，不是人民警察的法定職責。公安機關承諾的『有警必接，有難必幫，有求必應，有險必救』，給老百姓造成了很多誤解，認為人民警察無所不能，人民警察的職責和能力也是有限制的。對於醉酒的人，公安機關的一般常識是約束到酒醒為止，因此，根據《人民警察法》的規定公安機關不應承擔責任。

    盧慨（岳成律師事務所黑龍江分所本案代理律師）公安局應該承擔責任

    盧律師認為：警察沒有善盡職能，有悖警察法的規定，由於派出所的的不及時救助，導致本案初學謙的死亡，因為通過醫生的證言看，當時如果對受害人及時搶救，其還是有生還希望的，可是在搶救的最佳時機，被害人卻被警察遺忘在派出所的水泥地上。醫生說，腦梗塞治療的最佳時期是在發病後１——２小時。然而，派出所把被害人放在地上一夜（１０餘個小時）沒管。警察的不作為，是導致被害人死亡的主要原因。因此，公安局應該承擔賠償責任。

    於大海（黑龍江省高級人民法院行政審判庭庭長）公安局不予賠償

    按照《中華人民共和國人民警察法》第２１條的規定，警察對公民人身和財產安全處於危難情形的，有救助的義務。在本案中公安機關已經把被救護人接到派出所，所以可以認定為履行了義務，至於說沒有及時送往醫院，我認為：作為警察個人是無法確認被救護人需要立即送往醫院的。原告請求依安縣公安局作出行政賠償應按照《國家賠償法》第五條的規定：公民、法人和其他組織因自己的行為致使損害發生的，國家不承擔賠償責任。據此，原告之父的死亡，是由其父自身的病情引起的，不是公安機關的救助行為直接造成的損害，故法院判決不予賠償是正確的。