東北網9月22日訊 從今年起，一張由哈爾濱市城管局測評制定的『全市各區城管質量排行榜』出現在省城各大媒體。在這份排行榜上，松北區連續數月蟬聯『冠軍』。
最佳的城管質量得益於全新的管理模式。本著『小政府、大社會、低成本、高效率』的原則，松北區在全市率先開展『一支隊伍綜合執法』試點工作，通過合並『大蓋帽』，簡政放權，整合資源，將18項行政處罰權集中於一支『全能城管』隊伍，探索出一條高效執法、文明執法、和諧執法的城市管理新途徑。
『全能城管』，18項執法權集一身
家住松北區世紀花園的劉女士怎麼也沒有想到，自己家供熱不好的問題竟是由城管部門出面解決的。2007年底，剛搬到松北區的劉女士因屋子不熱投訴到區長熱線。當天，身著城管制服的區行政執法局工作人員就上門了解情況，並約來物業公司、開發商、供熱公司共同解決問題，很快找到了供熱不足的原因是管線不暢造成的。經過兩天的改造，劉女士的屋子熱了。『能這麼快修好，我很高興。』劉女士說，『只是沒想到這事竟麻煩到城管，太過意不去了。』
顯然，在劉女士的意識中，城管過問供熱屬『越位』行為，但她不知道，在松北區，這其實正是『全能城管』的職責之一。
『全能城管』在松北區上崗始於2005年《哈爾濱市松北區相對集中行政處罰權實施辦法》的施行，這是配合松北區建設城市管理體制改革示范區出臺的一個重要文件。根據這一辦法，松北區行政執法局的『權力』大幅擴展，其掌握的執法職能從市容環境衛生、公安交通、城市綠化、市政等『老八項』，增加到水務、畜牧、規劃、建設市場、房產、人防、文化市場等16項。兩年後，松北區政府把涉及安全、供熱內容的兩項行政執法權也納入到『城管』職責范圍。這些職能涵蓋了政府行政執法權的絕大部分，讓松北城管成為名副其實的『全能城管』，松北區行政執法局也成為哈市乃至全省執法系統中施行行政處罰權最多的執法局。
隨著執法權由『老八項』擴展到18項，『全能城管』執法涉及到的相關法律由12部增加到48部，涉及處罰條款由140條增至2498條，涉及違法行為由140種增至710種，『全能城管』的處罰范圍較原有職能大了近5倍。
『相對集中處罰權意味著多頂「大蓋帽」被合並為一頂，這種大刀闊斧的機制改革不僅解決了多頭執法、重復執法、執法擾民等執法問題，也大大提高了行政效能。』松北區行政執法局局長白勝祥說，權力的擴展也意味著責任的加重，要化解這一壓力就必須在探索高效城市管理機制的路上走得更遠。
一頂『大蓋帽』實現管理無盲區
俗話說，『七八頂大蓋帽，管不住一頂破草帽』，這說的是因多頭執法造成的管理真空。由於部門利益的牽扯，遇到問題踢皮球，常常會出現誰都管、誰又都不管的管理盲區。在松北區『全能城管』隊伍成立之前，太陽島西區的私建濫建就是這樣一個棘手的問題。
太陽島綜合整治是松北區建區之初的一項重點工程，解決太陽島西區的私建濫建又是關系到這項工程成敗的難點。以往，按照行業管理和屬地管理，規劃部門、水務部門、灘島管理部門、工商部門、環境部門，道外區政府、道裡區政府、太陽島風景區管理局均對此具有管轄權。松北區行政執法局實施一支隊伍綜合執法後，這項任務就歷史性地落在了『全能城管』的肩上。通過信息共享機制，『全能城管』及時向各相關部門反饋太陽島西區私建信息。經過一年的紮實工作，依法全面拆除太陽島西區私建濫建4000餘平方米。2007年5月，太陽島西區順利通過國家環保總局的檢查驗收。
白勝祥認為，『全能城管』能順利解決積患多年的太陽島西區私建濫建問題，關鍵在於一支隊伍執法帶來的責權統一，有效避免了執法部門間的相互推諉。依托這一模式，松北在成立初期，共拆除違法建築40餘萬平方米，為國家節省開發成本2億元。
為保證『全能城管』的順利執法，松北區實行了執法局與區規劃局、區建設管理局、區文化局、區農林水務局、區綜合整治辦等5家行政管理部門『行政管理與執法監察聯動互助』。行政管理部門在發現涉嫌違法行為後，將涉嫌違法行為的相關資料移交區行政執法局處理，同時停止辦理與項目有關的一切審批手續申請，待違法行為人接受處理，區執法局告知查處情況後再恢復辦理相關手續。『行政管理與執法監察聯動互助』模式使行政審批、管理、處罰形成一個聯動責任鏈，達到了行政管理與行政執法資源的最佳整合。
為提高效率，松北區還設立了電子政務推進辦公室，開通了各職能部門網絡信息共享通道。『全能城管』與各職能部門通過網絡相互發函查詢相關信息，並將相關辦案調查情況及時向職能管理部門反饋，極大地提高了辦案效率。
沒有『熱點』的日常化管理
隨著『全能城管』走上城市管理前沿，松北區呈現出與江南老城區風格迥異的城市管理風格。
今年，哈市有史以來規模最大的棚戶區改造工程啟動，為配合松浦大橋建設，松北糖廠棚戶區也被列入拆遷范圍。由於今年拆遷政策優惠，市內許多棚戶區內出現了大規模的私建濫建現象，而在涉及3個村30萬平方米的糖廠棚戶區，直到拆遷結束，也未發生一起私建濫建。
這種現象的出現正是得益於松北區『全能城管』建立起的三級監控網絡，使所有的違章行為都被消滅於萌芽狀態。松北區是年輕的政區型開發區，伴隨著新區的建設發展，土地不斷昇值，執法局針對於此結合『全能城管』建立了三級管理網絡機制。首先將村屯作為城區管理的第一線，局裡設指揮中心，各鎮設立管控科，各村屯設立巡查員，同時派出14支執法隊伍全天候進入鎮、村、社區巡查，加強日常巡查。通過落實三級管理責任制，強化了日常管理，將各類違法行為發現於基層、解決於基層。
『私建濫建曾是江南老城區最頭痛的事，也是江北新城區監管的重點，由於監管到位，發案率現已大大降低。』松北區行政執法局社區科科長白世海說，『2004年，全區共發生此類案件上百起，其中不少是市民封閉陽臺引起的。考慮到這是開發商不熟悉北方生活習慣大量修建露天陽臺造成的，我們一邊協助業主統一封閉陽臺，一邊向規劃部門和開發商反映情況，近兩年新建樓盤很少建露天陽臺了，這類案件也大幅下降。今年以來，查處的私建濫建只有12起。』
馬路大排檔也是老城區城市管理的頑癥，而在松北區，無論是居民區，還是商業街，卻找不到一處馬路大排檔。對此，白世海告訴記者，松北區世茂大道多家飯店曾聯名提出開設馬路大排檔，打造美食一條街。對此，執法局經研究後還是予以回絕。
『出現一處特例就可能意味著發出錯誤的信號，只有長期堅持高標准的管理，纔會形成制度慣性，減輕今後城市管理的壓力。』白世海說，『現在，在松北區，像清理佔道商販、取締馬路市場、拆除私搭濫建這類大規模的集中整治活動已極為少見，城市管理基本上步入了沒有「熱點」的日常化狀態。』
簡政放權的啟示
從今年起，哈爾濱市城管局按照《2008年城市管理目標考評方案》對全市各區城市管理工作進行了考評，考評涉及道路管理、園林綠化、市容環衛管理、行政執法相對集中檢查等6個方面，總計37類、245項。考評結果顯示，松北區連續數月蟬聯考評總分第一名，成為哈市城管質量最好的城區。然而，『全能城管』帶來的不僅是煥然一新的城市面貌，更有諸多深層次的啟示。
黑龍江省法學研究所所長王元慶認為，松北區『全能城管』模式的特點在於把同屬行政權的許可權和處罰權進行了有效分割，又把屬於多個部門的行政處罰權進行了集中，由一支執法隊伍實施。分權實現了相互監督，集權提高了執法效率，從而有效破解了城市管理領域長期存在的職能交叉、多頭執法、執法擾民、管理缺位等問題。
在這種模式下，行政管理部門依據《行政許可法》對被許可人從事行政許可事項的活動進行監督檢查，行政執法局依據《行政處罰法》對違法行為實施行政處罰，這樣一來，行政管理部門的日常監督管理職能與行政執法局的行政執法監察職能得到有效整合，建立起行政審批、管理、處罰環環相扣的聯動執法模式，使行政執法工作做到了『不越位、不缺位』。
王元慶認為，松北區『全能城管』模式也是簡政放權、提高政府效能的一個成功案例，『全能城管』的許多執法權都來自於上一級部門對權力的下放，通過把行政資源向低級政府配置，實現管理前移，大大提高了管理效率。
『「全能城管」體現了小政府、大服務的發展方向，使承擔社會發展和穩定責任的區級政府實現了責權統一，有助於理順『頭重腳輕』的政府管理體制，從而達到「精簡、統一、效能」的目的。』松北區委書記王鏡銘說：『雖然這種模式還是一個處在探索期的新生事物，但我們對此充滿信心。』
盡管集中了18項政府行政處罰權，松北區行政執法局目前仍是一個『小』單位，僅有75個在編的『全能城管』。如果參照傳統管理模式，人口20萬人、面積736.3平方公裡的松北區至少要成立11個政府執法部門，需配備人員180人左右。以人均每年辦公支出3萬元計算，松北區每年可節約辦公經費300多萬元。
