關於落實科學發展觀加快大小興安嶺生態功能區建設的調研報告
王巨祿
大小興安嶺地區是全球生態系統的重要組成部分，是我國東北、華北的生態屏障，具有極為重要的生態價值，這一地區如果繼續遭到破壞，將嚴重危及我國北方生態安全和糧食安全。建議省委、省政府積極向國家建議，批准把這一地區建成國家級的生態特區，以統籌解決跨省區生態功能區保護與建設的問題。
一、加快建設大小興安嶺生態功能區，要更加注重落實保護優先的方針
她是我國歷史上形成最早的森林區域，也是獨存的地處寒溫帶的生態功能區。特有的物種多樣性，具有極高的生態價值、人文價值和巨大的潛在利用價值。她是我國生態功能區中生態服務價值最高的地區。僅由其庇護的耕地面積和每年生產的糧食都佔黑龍江省的80%以上。她是我國21世紀發展的木材供應、淡水資源與礦產資源基地。目前，她就是哈爾濱、大慶、齊齊哈爾及國家級紮龍濕地保護區的水源補給地，從長遠看，把黑龍江支流引入嫩江水系，無疑是未來實施北水南調工程，緩解吉、遼水資源短缺問題的重要選擇之一。這裡礦產資源豐富，已經確定為國家三大成礦帶和找礦靶區之一。她是我國極為重要的碳儲庫和碳納庫。在國際社會關於溫室氣體減排談判中，森林儲碳、納碳能力，已經作為一種積極的、有效的減排手段的背景下，森林面積佔全國6.5%，佔全省68%的大小興安嶺地區，在為我國未來經濟增長贏得更大的生態空間方面具有舉足輕重、不可替代的作用。她是我國的位處邊界的生態功能區之一。全區與俄羅斯邊界線長達1480公裡。建設好這一功能區事關國土安全，事關我國國際形象。
驅車深入林區，或從空中俯矙林海，躍入眼簾的卻是使人震驚的景象：
一是森林景觀破碎化。在小興安嶺，原始紅松林作為頂級群落已寥寥無幾。在大興安嶺深山區，風折木、火燒木橫躺豎臥，已經沙化的草地、濕地和采伐、火燒跡地形成的塊塊斑禿、挖山采石留下的片片裸地、采金後遺棄的河灘到處可見。
二是森林蓄積總量銳減。與開發之初相比，大興安嶺由7.6億立方米下降到5.1億立方米；伊春市由4.3億立方米下降到2.2億立方米，總蓄積減少近40%。林區南部近千公裡次生林邊緣已向後退縮50公裡以上。
三是森林質量嚴重下降。采育比例失調，同齡純林增加，異齡復層林減少，優勢樹種面積萎縮，齡組結構嚴重失衡。森林頂極群落狀態已不存在。
四是生態功能與景觀生態系統完整性受到破壞。種種跡象表明，天然生態系統已開始出現逆向演替的跡象，正在使黑龍江省陸地生態系統佔主導地位的森林生態系統自身穩定性受到嚴重威脅。
要建設好大小興安嶺生態功能區，更加注重落實保護優先的方針。首先，地方政府要切實堅持生態優先的原則，始終把經濟建設置於生態環境條件約束之下。大興安嶺『六措並舉』保護生態的經驗值得借鑒，伊春叫得很響的『三個決不』和『三個堅決不上』，應該成為指導經濟建設的具體准則。其次，全社會都要從大小興安嶺生態服務價值遠遠高於其提供的直接的經濟價值、社會收益遠高於社會付出著眼，自覺地保護這一地區的生態。目前這一地區經濟增加值僅300多億元，不到全省的6%，但由她所提供的、目前很難通過市場交易來實現的生態服務價值則高達數千億元，是直接經濟價值的幾十倍。應從直接受益的大中城市、工礦企業、水利電力、農業牧業等行業征收生態補償基金，或面向全社會開征生態稅反補這一地區，解決區域經濟發展中的公平問題。再次，要從落實科學發展觀和實現中華民族偉大復興的高度，把生態功能區建設納入國家議程。要繼續擴大國家級重點生態公益林覆蓋范圍，把國家級自然保護區、森林公園、濕地以及承擔生態保護與建設任務的管理機構和行政執法機構、所需的人員與經費納入到國家財政預算，切實加大國家財政對生態保護的投入力度。
二、加快建設大小興安嶺生態功能區，要抓住主要矛盾，盡快停止商業性采伐
要保護這片大森林，最現實的途徑，就是按照森林生長量科學調減木材產量，盡快全面停止商業性采伐，全面轉向可持續經營。其主要理由：一是森林可采資源已基本枯竭。大興安嶺真正可采的不到1000萬立方米。如果繼續維持目前每年近400萬立方米的木材產量，只能進一步砍伐中幼林，不僅會降低林地生產力，也徹底毀掉了國家未來的木材供應基地。二是從發揮森林生態系統功能的要求出發，在已經定位為生態功能區後，也需要盡快停止商業性采伐。與開發初相比，天然林單位蓄積嚴重下降，已不足以發揮森林應有的功能，雨過之後，大小興安嶺主要河流水位暴漲暴落，水源涵養和水土保持功能均已嚴重降低，嫩江地區幾次大洪水就是例證。
按照森林生長量科學調整木材產量，盡快停止商業采伐，給這片超采的森林以一定的休養生息時間。據測算休養生息期以大興安嶺40年，小興安嶺30年為宜。為此要做好四件事，一是要理順經濟關系，把現在由林業企業承擔的政府性、社會性和社區性的經費剝離出來，為停止商業性采伐創造經濟條件。二是要繼續實施天保工程，延長天保工程實施期，提高天保工程的補貼標准，調整天保工程資金使用范圍。三是國家應與建設生態功能區相配套安排專項資金，統籌解決國有林區拖欠職工工資等歷史遺留問題；比照煤城棚戶區改造政策，完善林區城市基礎設施建設；采取財政補貼辦法，鼓勵進口俄羅斯木材。四是要從金融、財政、稅收、產業政策上扶持大小興安嶺地區替代產業和後續產業的發展。
三、加快建設大小興安嶺生態功能區，要切實理順經濟管理體制，為形成生態建設長效機制奠定制度性基礎
大小興安嶺開發建設以來，一直實行政企合一的體制，現演變至今越來越難以適應區域經濟社會的發展。這主要是由於：
——政企不分使不同的價值取向目標難以兼容。當生態效益與經濟效益發生衝突時，企業往往會本能地堅持利潤最大化的原則而忽視生態效益，使政府追求的公共利益、社會利益目標懸空。
——政企不分嚴重地混淆了財政與企業兩種資金的性質。用計劃經濟的辦法和行政命令，支配承擔著生產經營職能的企業資金，而不是用財政資金供養政府工作人員，承擔社會性和福利性支出，不僅增加企業負擔，削弱企業的競爭力，也迫使企業把資金缺口放在大量消耗資源上。
——政企不分使國家對森林資源監管流於形式。政府既當裁判員，又當運動員，與企業形成一損俱損，一榮俱榮的格局，致使國家對森林資源的監管，無論怎樣變換形式，無論機構怎樣昇格，無論監管隊伍專業化到什麼程度，都無法解決自己的刀削不了自己的把的問題。這是政府管理失靈典型表現。
——政企不分導致地方與企業對森林的經營不可避免地走向重采輕育。采伐跡地、火燒跡地、開礦采金形成的廢棄地不能得到及時有效的恢復，在局部與全局、當前與長遠的利益博弈中，受損的總是長遠與全局利益。
——政企不分導致了林區經濟社會發展的邊緣化。近年來黨中央、國務院制定的有關經濟發展的很多政策，如小城鎮發展、新農村建設等，林區根本享受不到，已成為影響林區社會事業發展的重要原因。
要建立生態功能區建設的長效機制，從體制上實行政企分開，為此，建議國家有關部門盡快解決大興安嶺地區的管理體制問題；建議省政府以公務員法實施、生態功能區綱要頒布為契機，積極創造條件，在大小興安嶺生態功能區建設過程中，通過先行試點解決政企不分問題。
四、加快建設大小興安嶺生態功能區，要切實加大林權制度改革步伐，把生態建設與富裕群眾緊密結合起來
到現在為止，國有林區職工年平均工資，在全省城鎮在崗職工中是最低的。一些林場(所)行路難、上學難、就醫難、就業難等問題現在還沒有得到很好的解決。出路就在於進行林權制度改革，在這方面黑龍江省已經有了比較成功的典型。
典型一：清河林業局從1998年起，在全省首創的森林資源管護承包責任制。林業職工以林下資源為基礎，98.5%的職工戶有了自營項目，職工戶均收入已超過2萬元以上。承包責任制實施以來大森林沒有發生過火災，沒有發生過病蟲害，沒發生過濫采盜伐；幾年來造林成活率達95.8%，完成森林撫育面積增長22.7%，人工造林保存面積增長18.9%，森林資源消耗減少40%，林木蓄積增加20%，而木材產量則由2000年的16萬立方米，調減到去年的10萬立方米，到2010年要調減到6萬立方米。開始走上森林的可持續經營道路。
典型二：伊春實施的國有林權制度改革試點。改革前，『年年造林不見林』，林改後，試點單位當年造林成活率98.6%。首批參加承包的500戶職工通過發展林下經濟，平均每戶實現增收3500元以上。林改使承包職工擁有了自己的『綠色銀行』，使林區跳出了『越窮越砍、越砍越窮』的惡性循環，初步實現了『國家得生態、企業卸包袱、職工得收益、社會得穩定』的目標。
典型三：大興安嶺地區積極推進林區資源經營權有償轉讓承包，使承包職工同時擔負起林下資源利用、資源管護和森林防火三項責任，探索出一條『國家生態、企業效益、職工收入』三者利益兼顧的新路子。截至2007年底，全區轉讓面積達115.6萬公頃，林業企業收取承包費522萬元，林場職工戶均增收4000元。
清河、伊春和大興安嶺的經驗，實現了資源所有者與經營者最直接的結合，找到了公有制與市場結合的切入點，是具有中國特色林業建設的根本出路，也是把生態建設與群眾富裕結合起來的根本出路。為此，我們建議：
一是國務院應盡快解決伊春承包戶林權證發放問題。應盡快按照《森林法》規定，在法律上予以確認，為承包戶頒發有效的權屬證書。
二是省政府對清河林權制度改革要盡快啟動立法程序。省委應派出工作組，對清河內部政企分開進行調查，並盡快啟動人大立法授權，政府派出的法律程序。
五、加快建設大小興安嶺生態功能區，要緊緊抓住空前難得的歷史機遇，把大小興安嶺地區經濟社會發展轉移到生態主導型的軌道上來
當前最重要的是要做好兩件事：
(一)要按照生態區的建設要求，面向未來搞好長遠經濟發展的整體布局。一是必須著力推動由林業經濟向林區經濟的轉變。在良好的生態體系基礎上，建立起發達的產業體系；大力發展個體、私營、民營、合作以及股份制經濟，進一步解放和發展社會生產力。二是必須著力推動由數量擴張型經濟向質量提昇型經濟的轉變。堅決不上資源消耗強度高的項目，不上經濟產出低於社會成本的項目，不上污染環境、破壞生態的項目。大力發展循環產業、生物產業，環保產業、低碳產業、綠色特色產業、旅游貿易產業，走經濟特色化、綠色化、輕型化之路。努力發展綠色礦業、環保礦業和循環礦業。三是必須著力推動由資源消耗型經濟向資源培育型經濟的轉變。在可再生資源的培育上下功夫。要認真落實森林經營管護責任制，加大天然林人工促進更新的力度，加大速生林和珍貴樹種林營造力度，加快采伐跡地、火燒跡地、宜林荒山、荒地造林步伐，加快水土流失治理與采礦、淘金廢棄地的整治與恢復。四是必須著力推動由物本經濟向人本經濟的轉變。一方面要在抓大項目，抓財源建設的同時，大力發展群眾創業型經濟和家庭自營經濟，讓廣大群眾有更多的資產性收入；另一方面，要切實加大公共財政支付力度，提高公共財政支出覆蓋面，加快教育、衛生、社保事業發展，加快小城鎮建設與發展，加快場、局和人口布局調整步伐，加大基礎設施投入力度，更多地關注民生改善，關注勞動者素質的提高，把經濟發展切實轉到以人為本的軌道上來。
(二)立足於生態功能區的定位，充分利用好政策優勢。迄今為止，國家已經給了大小興安嶺地區很多優惠政策，現在這一地區除了享受老工業基地振興政策外，伊春市是林權制度改革試點和資源型城市轉型試點城市，大興安嶺是黑龍江省唯一納入西部大開發的地區，今年3月又被國家列入生態功能區建設試驗區。大興安嶺地區利用國家啟動西部大開發之機，經過積極工作，使全區可以享受西部大開發的部分政策。幾年來國家投入到這裡基礎設施資金達30多億元。
六、加快建設大小興安嶺生態功能區，要堅持自然生態系統完整性原則，探索建立國家統一規劃建設與管理的大小興安嶺生態特區
目前國家確定的大小興安嶺生態功能區，是以縣為基本單位，省內只包括了大興安嶺地區、伊春市和黑河市的北安、遜克，而黑河市的孫吳、嫩江、五大連池和愛輝區，以及森工總局本屬於這一生態系統的7個林業局未包括在內，省外則沒有包括呼盟。將同一個自然生態系統以行政區為界劃為兩個部分，十分不利於技術政策、經濟政策和社會政策的統一。為此，我們建議，應考慮把內蒙呼盟，黑河全市及森工7個林業局納入到規劃中來。同時，鑒於大小興安嶺生態功能區建設是一項跨省、跨地區、跨行業、跨部門的系統工程，具有任務重、周期長、投資大的特點，建議國家參照長江委、黃河委、松遼委的成功模式，建立國家級大小興安嶺生態特區建設委員會，綜合協調大小興安嶺生態功能區建設，並在財政、投資、產業、土地、人口、環境政策方面給以支持。
我國進一步擴大內需促進經濟平穩較快增長的十大措施其中之一是『加強生態環境建設』。黑龍江省大小興安嶺生態功能區建設項目是國家功能區戰略重要組成部分的大題目，只要我們充分研究論證好，就可以為黑龍江經濟社會更好更快發展爭取到更多的國家投資。
