深入推進安全生產領域改革發展

加快提昇安全生產工作整體水平

　　——《中共黑龍江省委黑龍江省人民政府關於深入貫徹落實〈中共中央、國務院關於推進安全生產領域改革發展的意見〉的實施意見》解讀

　　編者按：8月15日，省委、省政府印發《關於深入貫徹落實〈中共中央、國務院關於推進安全生產領域改革發展的意見〉的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)，以《中共中央國務院關於推進安全生產領域改革發展的意見》和省第十二次黨代會精神為遵循，針對我省的薄弱環節和突出問題，在細化中央改革措施的基礎上，提出了切合我省實際的『龍江方案』，明確了安全生產領域改革發展的任務單、路線圖。

　　一、《實施意見》的制定背景

　　安全生產是關系人民群眾生命財產安全的大事，是經濟社會協調健康發展的標志，是黨和政府對人民利益高度負責的要求。2016年12月9日，《中共中央國務院關於推進安全生產領域改革發展的意見》(以下簡稱中央《意見》)印發，這是新中國成立以來，第一次以黨中央、國務院的名義印發的安全生產方面的綱領性文件，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對安全生產工作的高度重視，標志著安全生產工作進入新的發展階段。省委、省政府高度重視安全生產工作，近年來先後制定出臺了《關於加強安全生產責任體系建設的意見》和《關於全面加強公共安全工作的意見》等一系列行之有效的政策措施，全省安全生產形勢持續穩定好轉，生產安全事故總量和死亡人數逐年下降。但也要看到，我省安全生產基礎仍然薄弱，一些制約安全生產的深層次矛盾和問題還沒有真正解決。為此，有必要根據中央《意見》精神，結合我省實際，制定《實施意見》，依靠深化改革，采取系統性、根本性和綜合性的政策制度措施，加快解決體制、機制等深層次矛盾和問題。

　　二、制定《實施意見》的重要意義

　　《實施意見》明確了我省安全生產領域改革發展工作的指導思想、基本原則、目標任務，針對全省安全生產工作亟需破解的突出問題，從體制、機制、法制等方面提出一系列制度性措施，著力壓緊壓實安全生產責任，著力破除體制機制障礙，著力強化依法治理，著力加強基礎保障，著力增強防范治理能力，是當前和今後一個時期全省安全生產工作的行動綱領。《實施意見》提出的一系列政策措施，體現了省委、省政府貫徹落實習近平總書記關於安全生產系列重要論述精神的具體舉措，體現了省委、省政府對安全生產工作的高度重視，順應了我省經濟社會發展對安全生產工作提出的客觀要求，必將有力地解決我省安全生產工作面臨的突出問題，大力提昇安全生產工作整體水平，推動全省安全生產形勢持續穩定好轉。

　　三、《實施意見》的主要內容

　　《實施意見》立足我省實際，聚焦突出問題，堅持安全發展，提出了一系列改革舉措，共7個部分，30條具體內容。

　　第一部分：總體要求。

　　提出全面貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，全面貫徹落實習近平總書記關於安全生產系列重要論述精神，認真貫徹落實省第十二次黨代會精神，突出壓緊壓實安全生產責任，破除體制機制障礙，強化依法治理，加強基礎保障，增強防范治理能力，並提出了到2020年、2030年兩個階段性的目標任務。

　　第二部分：健全完善安全生產責任體系。

　　提出全面落實黨委和政府責任、嚴格落實部門監管責任、嚴格落實企業主體責任等具體改革舉措。

　　第三部分：改革安全生產監管體制。

　　提出完善監督管理體制、改革重點行業領域安全監管體制、完善監管執法體制、健全應急救援管理體制等具體改革舉措。

　　第四部分：建立完善安全生產工作機制。

　　提出建立安全生產巡查督察機制、建立安全生產聯合執法機制、建立行政執法和刑事司法銜接機制、完善安全生產工作考核獎懲機制、完善責任追究機制等具體改革舉措。

　　第五部分：建立健全安全生產法治體系。

　　提出加強制度建設、完善地方標准體系、規范監管執法行為、完善執法監督機制、健全監管執法保障體系、完善事故調查處理機制等具體改革舉措。

　　第六部分：建立健全安全預防控制體系。

　　提出加強安全風險管控、強化企業預防措施、完善隱患治理監督機制、強化城市運行安全保障、健全完善職業病防治體系等具體改革舉措。

　　第七部分：提昇安全基礎保障能力。

　　提出完善安全投入長效機制、建立安全科技支橕體系、健全社會化服務體系、完善責任保險制度、推進誠信體系建設、完善安全生產教育培訓制度、建立健全安全生產宣傳體系等具體改革舉措。

　　此外，《實施意見》還同步列出了我省推進安全生產領域改革發展工作的60項重點任務分工，分別明確了責任部門和完成時限。

　　四、《實施意見》提出的重要舉措

　　《實施意見》在細化中央改革措施的基礎上，針對我省的薄弱環節和突出問題，提出了一系列改革舉措，重點破解以下問題。

　　(一)破解安全生產責任不明確的問題。

　　《實施意見》明確提出堅持黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責，強化安全生產工作組織領導，完善安全生產責任體系。一是提出黨政主要負責人是本地區安全生產第一責任人，班子其他成員要對分管范圍內的安全生產工作負領導責任；要求市(地)、縣(市、區)政府(行署)由常委副職分管安全生產工作，分管公安工作副職協助管理。二是提出各級政府主要負責人要擔任安全生產委員會主任，政府副職和安全監管部門主要負責人擔任副主任，成員由同級黨委相關部門、法院和檢察院負責人及政府相關部門主要負責人組成。三是提出把安全生產作為各級黨委及其工作機關、政府(含派出機構)及其負有安全監管和行業管理職責的部門領導乾部任職談話的重要內容，促進其知責明責，守責擔責。四是明確細化了安全監管部門、負有安全監管職責的部門、行業管理部門、黨委和政府其他有關部門等4類部門安全生產和職業健康工作職責，要求按照『管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全』和『誰主管、誰負責』的要求，將安全生產和職業健康工作職責納入有關部門『三定』規定，為明責、履責、追責提供制度保障。

　　(二)破解企業安全生產主體責任不落實問題。

　　《實施意見》以加快建立健全企業自我約束、持續改進的安全生產內生機制為目標，從五個方面作出了制度性規定。一是強化企業實際控制人責任，明確其與法定代表人同為安全生產第一責任人，對本單位安全生產和職業健康工作全面負責。二是明確企業主要技術負責人負有安全生產技術決策和指揮權，領導班子成員和管理人員實行安全生產『一崗雙責』。三是強化企業安全生產工作領導力量，規定大中型生產經營類企業建立由董事長或總經理任主任的安全生產委員會，其中，省屬、市屬國有(國有控股)企業要設立安全總監，作為領導班子成員，專職分管安全生產工作。四是規定企業實行全員安全生產責任制，要求企業建立全過程安全生產和職業健康管理制度，明確每個工序、每個環節、每個階段的安全生產和職業健康責任，做到安全責任、管理、投入、培訓和應急救援『五到位』。五是建立企業生產經營全過程安全責任追溯制度，發生生產安全事故，倒查生產經營建設各環節安全生產責任。

　　(三)破解安全監管體制不順的問題。

　　《實施意見》依據中央《意見》精神，針對當前安全生產監管體制存在的問題，提出了改革的基本思路。一是明確安全生產綜合監管職責定位，要求安全監管部門承擔本級政府安全生產委員會日常工作，負責指導協調、監督檢查、巡查考核本級政府有關部門和下級政府安全生產工作。二是要求負有安全監管職責的部門和行業管理部門要成立安全生產委員會，健全本行業領域安全生產責任體系，落實『照單檢查』制度。三是改革重點行業領域安全監管體制。將非煤礦山納入國家監察，承接國家煤礦安全監察機構移交的行政許可事項。推進危險化學品安全監管體制改革，明確和落實發改、工信、公安、環保、住建、交通運輸、商務、工商、質監和市場監管等部門危險化學品建設項目立項、規劃、設計、施工及生產、儲存、使用、銷售、運輸、廢棄處置等環節的法定安全監管責任。四是完善各類功能區監管執法體制。省級以上各類功能區要明確安全生產監管機構，配備專職監管人員。高危行業企業較多的，要設置獨立的安全監管機構。其他各類功能區要在接受屬地監管的同時，明確安全生產管理機構，配備專兼職人員。五是健全應急救援管理體制。建立健全省、市、縣三級安全監管部門內設應急救援管理機構，強化應急管理和處置職能。同時，完善安全生產應急管理工作部門協作機制，提高部門應急響應、聯動和指揮效能。

　　(四)破解安全監管部門監管力量薄弱問題。

　　按照中央《意見》關於『重點充實市、縣兩級安全生產監管執法人員，強化鄉鎮(街道)安全生產監管力量建設』的重要要求，《實施意見》明確了具體細化標准，加強基層安全生產監管隊伍建設。一是提出加強各級安全監管部門領導班子建設，設立總工程師專業技術領導崗位和安全總監專業管理崗位。二是根據人口總量、經濟總量、企業規模和數量(高危)，將市、縣各劃分為三類，分別明確監管執法人員配備標准。市級層面，一類不少於85人，二類不少於50人，三類不少於40人。縣級層面，一類不少於25人，二類不少於18人，三類不少於13人。三是強化鄉鎮(街道)安全生產監管力量建設，要按照專職兼職相結合、兼職人員相對穩定的原則，配備1名專職人員和至少3名兼職人員。

　　(五)破解安全生產工作落實不到位問題。

　　為解決我省安全生產法治、制度、規則意識缺失和違法違規利益交織問題，《實施意見》明確提出建立相應的工作機制，推動安全生產責任落實。一是建立安全生產巡查機制。明確省、市兩級政府建立安全生產巡查制度，對同級政府有關部門和下級政府進行巡查，推動解決安全生產突出問題。二是建立聯合督察、聯合執法工作機制。省公安廳、省安全監管局、省監察廳、省政府辦公廳和省檢察院、省法院成立聯合督察組，每年至少2次對事故多發、隱患集中的地區開展聯合督察。市、縣兩級建立負有安全監管職責的部門牽頭、有關部門參與的聯合執法機制，在重點行業領域原則上每季度至少開展1次聯合執法。聯合督察、聯合執法情況要通過新聞媒體及時向社會公開。三是建立行政執法和刑事司法銜接機制。省委辦公廳、省政府辦公廳已經印發《關於安全生產行政執法與刑事司法銜接有關問題的意見》，各級負有安全監管職責的部門要與政法部門、公安機關、檢察機關、審判機關密切配合，實現安全生產行政處罰和刑事處罰無縫對接。四是完善考核獎懲機制。發揮安全生產在經濟社會發展考核評價體系中的考核導向作用，加大安全生產在社會治安綜合治理(平安建設)、精神文明建設等專項考核評價中的分值權重。嚴格實行安全生產『一票否決』，發生特別重大事故的市(地)和重大以上事故的縣(市、區)或安全生產工作考核不合格的黨政負責人一年內不能提拔重用，不能授予任何獎勵或榮譽稱號。五是完善責任追究機制。《實施意見》針對我省非法違法現象突出、安全監管不嚴格、責任追究不到位等問題，提出了嚴厲的責任追究措施。同時，按照『黨政同責』要求，規定有上述情形的，對黨委及其部門主要負責人以及相關責任人依照黨紀黨規追究責任。

　　(六)破解安全生產法治化水平不高的問題。

　　《實施意見》大力弘揚社會主義法治精神，充分運用法治思維和法治方式，對強化安全生產依法治理作出了明確規定。一是提出建立安全生產地方法規的立、改、廢、釋工作協調機制，制定《黑龍江省生產經營單位安全生產主體責任規定》，加快制定修訂建築施工、交通運輸、特種設備、人員密集場所等重點行業領域專項配套地方性法規、政府規章。二是提出推進重點行業領域安全生產和職業健康地方標准的制定、修訂和整合，提高技術標准比重，推動先進適用技術成果向標准規范轉化。三是要求完善安全生產監管執法制度，明確每個生產經營單位安全生產監督和管理主體。四是建立安全生產監管執法全過程記錄制度，完善執法程序規定，按照『雙隨機、一公開』執法方式，制定實施年度監督檢查計劃，並向社會公示檢查結果。五是實行領導乾部非法乾預安全生產監管執法的記錄、通報和責任追究制度。六是提出強化負有安全監管職責的部門內部監督機制，完善執法行為審議制度和重大行政執法決策制度。七是加強監管執法保障能力建設。將監管執法經費納入同級財政全額保障范圍；加強安全監管部門監管執法規范化、標准化建設，按照國家規定，配齊配全監管執法裝備及現場執法和應急救援用車；落實安全生產監管執法人員凡進必考、入職培訓、持證上崗和定期輪訓制度，提高監管執法人員業務水平。八是提出落實生產安全事故調查組組長負責制，嚴格『一案雙查』，建立事故暴露問題整改督辦和責任追究執行情況跟蹤督辦制度等。

　　(七)破解安全防范工作不科學、不系統、不持續的問題。

　　《實施意見》堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針，突出風險預控、關口前移，強化隱患排查治理，對建立系統性的安全預防控制體系提出了明確要求。一是提出制定四季安全生產工作指南，根據安全生產規律性特點，有針對性地加強安全生產工作。二是明確把安全風險管控納入城鄉總體規劃各個環節，建立完善安全風險評估與論證機制。三是明確高危項目審批必須把安全生產作為前置條件，城鄉規劃布局、設計、建設、管理等各項工作必須以安全為前提，達不到安全條件的，不得立項審批、不得開工建設、不得從事運行。四是強化企業預防措施，明確企業要建立安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，定期組織開展全方位、全過程危害辨識和風險評估，有針對性地完善安全操作規程，落實風險分級管控措施。五是完善隱患治理監督機制，建立與企業隱患排查治理系統聯網的信息平臺，完善線上線下配套監管制度，實現企業風險防控、隱患排查、重大危險源監控、隱患自查自報自改與監管執法有機統一。六是強化城市運行安全保障，提出將安全工作落實到城市規劃、建設、運行、發展等各個環節，構建系統性、現代化的城市安全保障體系。

　　(八)破解職業病防治體系不健全、能力不足的問題。

　　《實施意見》從加強政府主導、強化源頭治理、加強支橕保障體系建設等方面，對做好職業病防治工作提出了明確要求。一是將職業病防治納入各級人民政府民生工作及安全生產工作考核體系。二是堅持管安全生產必須管職業健康，按照中央《意見》要求，明確各行業領域職業健康監管職責由相關負有安全監管職責的部門承擔，建立安全生產和職業健康一體化監管體制。三是加快職業病危害嚴重企業技術改造、轉型昇級和淘汰退出，加強高危粉塵、高毒物品等職業病危害源頭治理。四是加大職業病危害嚴重的行業領域監管力度，開展以預防塵肺病和職業中毒為重點的專項治理。五是加強職業健康技術服務機構、職業病診斷鑒定機構和職業健康體檢機構建設。

　　(九)破解安全生產基礎薄弱的問題。

　　《實施意見》根據我省實際，從資金保障、設施保障、技術應用等方面，對夯實安全生產基礎提出了明確要求。一是加強政府安全生產投入。設立安全生產專項資金，用於安全生產預防、安全生產信息化建設、應急救援隊伍(基地)建設和其他促進安全生產工作的有關事項。二是強化企業和社會投入。加強企業安全生產費用提取使用情況監督檢查，依法查處企業未保障安全投入行為。健全投融資服務體系，鼓勵支持金融機構和社會資本加大對安全產業的投入和支持，引導企業發展安全技術、裝備和服務產業。三是推動工業機器人、智能裝備在危險工序和環節廣泛應用，在礦山、危險化學品等行業領域推進『機械化換人、自動化減人』，加大對新技術、新裝備和新工藝的轉化應用推廣。四是建設並形成覆蓋省、市、縣安全監管部門和重點企業，聯接政府相關部門的安全生產綜合監管信息平臺，提昇『大數據』利用能力，加強安全生產周期性、關聯性等規律和特征分析，強化科學預判。五是提出健全社會化服務體系，支持科研院所、行業協會和注冊安全工程師事務所等專業服務組織參與安全生產工作。

　　(十)破解市場化激勵約束作用不強的問題。

　　《實施意見》從建立健全安全生產責任保險制度、推進安全生產誠信體系建設等方面，對健全完善市場化激勵約束機制作出了明確規定。一是在礦山、危險化學品、煙花爆竹、交通運輸、建築施工、民用爆炸物品、金屬冶煉、漁業生產等8大高危行業領域強制實施安全生產責任保險制度，充分發揮保險價格杠杆作用，運用差別費率和浮動費率政策，推動企業加強安全管理。二是提出推進安全生產誠信體系建設，完善企業安全生產不良記錄『黑名單』制度，建立失信懲戒和守信激勵機制，對列入『黑名單』的企業實行聯合懲戒，在經營、投融資、政府采購、工程招投標、國有土地和礦山出讓、授予榮譽、進出口、出入境、資質審核、資金支持等方面予以限制或禁止。

　　(十一)破解安全意識淡薄、安全素質偏低的問題。

　　《實施意見》從提昇全民安全素質入手，對完善安全生產教育培訓制度，建立健全安全生產宣傳體系作出了明確規定。一是建立黨政領導乾部安全生產學習制度，提出各級黨委(黨組)理論學習中心組每年要至少安排1次安全生產集體學習；各級黨校(行政學院)要將安全生產納入乾部培訓內容，每3年對分管安全生產工作領導乾部和國有(國有控股)企業領導班子成員進行1次集中輪訓。二是明確把安全教育納入中小學教育內容，提高農民工技能培訓和高危行業職業培訓中安全教育比重，要求嚴格落實企業安全教育培訓考核制度，督促企業落實全員安全培訓制度。三是建立安全生產宣傳工作聯席會議制度，將安全生產公益宣傳納入各級黨委和主流媒體宣傳計劃，形成黨委和政府統一領導、安全監管和宣傳部門協同配合、新聞媒體積極參與的安全生產宣傳工作格局。四是充分發揮『12350』安全生產舉報電話作用，完善舉報投訴事項辦理機制，提高舉報獎勵標准，鼓勵群眾參與監督。