實施城鎮化戰略進程中農村土地流轉問題及建議

民盟黑龍江省委員會

　　城鎮化是城鎮人口增加、城鎮規模擴大、鄉村人口向城鎮流動及城市文明向農村擴散而引起的人們生產生活方式轉變和價值觀念變遷的過程。近年來，我省城鎮化步伐加快,城鎮化率提昇到56.5%，但也面臨許多問題，特別是現行土地流轉制度問題頗多，急需進行調整。

　　一是農村土地流轉沒有一套完整的政策保障體系，保證農民利益的政策措施不夠完善,從而影響和阻礙了農村土地的流轉。

　　二是社會保障機制尚不健全，土地流轉後，對於農民的生存就業問題以及社會保障問題，現有政策難以給予解決。

　　三是法律規定的精神不一致，影響農村宅基地的流轉。《土地管理法》第63條規定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者用於非農業建設，造成“集體建設用地必經轉為國有以後纔能進入一級市場流轉”的狀況，從而在立法意旨上，限制了集體建設用地進入市場，但同時又與《物權法》的基本精神相悖。

　　四是產權不明晰，農民權益得不到保障。現有的家庭聯產承包責任制農地的國家或集體所有，實際上歸屬於農村集體組織村委會，土地集體所有往往成為實際上的村委會主任和村委會少數人所有，出租和變相出賣集體土地，從中尋租侵佔挪用國家征地補償的現象嚴重。

　　五是土地流轉方式單一,無法保障農民權益,導致土地流轉困難。農民工進城務工的機會少，很難找到長期而穩定的工作。由於勞動力轉移的流轉性和收益的不確定性，導致農戶不願意放棄土地經營權。現行土地流轉方式單一，采用出租轉包的形式，土地流轉後農民大多只能獲得固定的租金或補償，無法獲得出讓土地經營所獲得的增值收益。基於以上分析，特建議如下：

　　建議：

　　一、完善政策法規，擴大農村土地的流轉空間。應該在《中華人民共和國憲法》的框架下，按照同地同價同權原則，賦予集體土地所有者流轉集體土地的權力，讓農村的建設用地享受到與國有土地平等的權益,擴大農村土地的流轉空間。一是盡快修改《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《中華人民共和國民法通則》等法律法規中限制農村集體建設用地使用權流轉的有關條款。二是在即將制定的民法典中，明確規定集體土地使用權人，有權獨立處分自己的土地使用權，來滿足其經營和消費需要。建立完善的集體土地產權登記制度，為集體土地確權發證。三是合理確定地方人民政府、農村集體經濟組織、土地使用權人三者之間的收益分配比例，積極探索土地流轉的合理價格形成機制，確保農民持續增收。

　　二、采取措施促進有效流轉。一是建立土地流轉市場，實現土地流轉市場化。流轉農村集體土地應按照同地同價原則，及時足額給農民合理補償。堅持市場決定流轉價格，村委會或村民集體組織要發揮好農村集體利益的代表作用，維護農民的收益權，同時保證受讓方的低成本經營，提高農民收入。二是實現土地流轉模式多樣化，增加農民土地流轉的收入來源。三是村民集體組織要向農民提供更多的信息服務，農民要加強學習提高知識水平和自我保護意識，不斷縮小城鄉收入差距。

　　三、建立健全農村社會保障體系，探索多元化養老體系。一是制定失地農民社會保險條例，將失地農民全部納入社保，從根本上解決失地農民的長遠生計問題。在失地農民社會保險項目中可優先考慮養老保險，二是醫療保險失業保險，資金由政府、農村集體組織、被征地農民分別承擔，成立基金管理機構，引入市場機制，實現依法監管，切實提高基金使用效益，解決失地農民社會保險問題。三是在當前農村傳統養老功能弱化、社會養老保障不足的前提下，積極探索新的養老模式。我國農村應該實行以家庭養老為基礎，以國家普惠式的農村社會養老為支柱，以房屋養老、土地換保養老等多種模式為補充的多元化養老體系。

　　四、通過戶籍制度改革，消除農村剩餘勞動力轉移障礙。戶籍制度改革必須打破農業與非農業戶口管理二元結構，建立統一的戶口登記制度；把戶口與福利因素分離；逐漸建立以居住地劃分城鎮人口和農村人口，以職業劃分農業人口和非農業人口的戶籍管理制度。對在小城鎮有固定居所穩定收入的人員，列入小城鎮戶籍管理，在子女入托入學就業參軍等方面享受城鎮居民同等待遇逐步實現城鄉戶口的一體化管理，削弱甚至取消就業及其他社會保障對農民的歧視政策只有這樣纔有利於對農民利益的保護，有利於農村土地流轉，有利於承包經營權的穩定，有利於農村勞動力的轉移。

　　五、完善“雙置換”機制，建立農民的基本生活、就業和創業的保障機制。一是降低農民的離土代價。地方政府在推進農業規模經營過程中，必須尊重農民的意願，在農民沒有獲得穩定的非農收入來源前，不要給農民施加壓力讓他們轉出耕地；即使進入城市的農民，也允許保留土地承包權；二是將承包地換社保改變成土地換保障，這裡的“土地”不僅包括農民的承包土地，還包括全部集體建設用地和集體公用地；這裡的“保障”不僅僅是保障離土農民基本生活的“社保”，還要為離土農民提供就業、創業的保障。要讓農民以入股方式流轉土地承包經營權，農民作為股東，采取土地股份合作形式，參與農業開發經營。農民在流轉土地後，仍然可以獲得地租收入、農業政策性貼補收入，務農工資收入以及股權分紅收入。三是將農民宅基地換城鎮住房變成農民宅基地換城鎮商品住房，讓農民獲得和城裡人一樣的完全的房屋財產權。要降低農民集中居住後的生活成本。

　　六、提昇城鎮化服務農村居民生產生活需要的能力。第一，應加強農業轉移人口權益維護，健全農業轉移人口工會組織,依法保障農業轉移人口獲得合理的勞動報酬、休假休息和勞動保護,逐步縮小農業轉移人口與城市工人的待遇差別。積極創新形式、拓展渠道，構建就業平臺，推進再就業援助，開發就業崗位，完善就業服務，盡快形成覆蓋城鄉的公共就業服務網絡。選擇具有一定條件的城鎮，著力改善基礎設施條件，優化產業發展環境，做好就業、創業平臺建設工作。第二，應將與企業建立穩定勞動關系的農業轉移人口納入城鎮職工基本養老和醫療保險范圍，解決農業轉移人口的工傷保險、大病醫療保險,完善社會養老保險跨區域接續方法。對因失地而失去生活保障的農業轉移人口，無條件轉為城鎮人口，納入城鎮社會保險體系，多渠道多形式改善農業轉移人口居住條件。第三，應以流入地全日制公辦中小學為主，保證農業轉移人口隨遷子女平等接受義務教育，並做好與高中階段教育的銜接。建立健全政府主導、社會參與的農村留守兒童關愛服務體系，辦好寄宿制學校，加強心理健康教育，為留守兒童提供良好教育。以提高專業技能、增強競爭能力為目標，開展多種形式的農業轉移人口職業技術教育和成人教育。