東北網11月7日訊 首次委托社會力量起草，出臺歷時最長，社會廣為關注。經數度激烈辯論的《哈爾濱市養犬管理條例》出臺後，管理養犬的話題熱度依舊。法規出臺前後不同利益群體意見的表達、碰撞與博弈，地方立法更加透明化、人性化，市民甚至外地友人的積極關注和參與，都在從不同維度為城市管犬之道“求解”。
有權害怕
如果再發生人與犬的“驚嚇糾紛”，市民有了“捍衛情緒”的法律依據。幾度“論戰”和修改，《條例》中10個字確定的背後，是立法人性化的支橕。
尊重情緒，《哈爾濱市養犬管理條例》的亮點。
“驚嚇”是一種情緒，從醫學角度看，人有喜、怒、懮、思、悲、驚、恐等七種情緒。《哈爾濱市養犬管理條例》的制定，充分考慮到了這些情緒。
《條例》第三章第十九條規定“禁止飼養烈性犬、大型犬”。這10個字的出臺，卻是經歷了反復的修改過程，每一次修改都基於尊重人的情緒這個出發點。
在回顧這些修改過程時，市人大常委會法制工作室立法一處副處長尹皜抱來了兩摞各約5厘米厚的卷宗。立法檔案非常詳細，讓人印象最深的是眾多網上建議。
尹皜說，《哈爾濱市養犬管理條例》是我市第一個委托社會力量起草的法案，也是從起草到出臺歷時時間最長的法案。從2008年7月，市人大與委托起草單位———黑龍江政法乾部管理學院簽約，到本月《條例》公布，歷時3年多。這是因為社會各階層對這個問題都特別關注，意見“對峙”也最為強烈。為此，起草《條例》的所有工作人員深入各區、街道辦、社區調研，廣泛傾聽市民各種意見，法規幾經激烈討論、數易其稿。
而其中競爭最為激烈的則是禁養的范圍。在2009年4月報審的《哈爾濱市養犬管理條例(草案)》代擬稿中，禁養的范圍為“重點管理區內禁止飼養烈性犬”，並不包括大型犬。2010年9月7日在市人大法制委全體會議上，有委員提出，許多大型犬雖然不傷人，但由於體形龐大，會對人造成驚嚇，建議在專家代擬稿的基礎上，將大型犬列進去。當時，委員們對此並沒有很強烈的疑義，因為許多人都有過被大型犬嚇到的經歷。雖然大型犬的主人會馬上過來說：“它不咬人。”但“害怕”並不僅僅來自對人身傷害的危險。
尹皜不養狗，但也不排斥狗。她和所有的委員一樣，希望客觀、中立地制定好這個條例。她在網上逐條查看市民意見，在數百條的市民意見中，有的言辭十分激烈，有的十分懇切，一位叫“愛松獅”的網友提出了很多意見，其中說到：“我們養的松獅已經成為家庭的一員，如果禁養請考慮一下這些家庭的感受……”
“愛松獅”情真意切的表達打動了尹皜，她覺得，網民說得有道理。在2011年5月市人大法制工作室集體研究《條例》時，尹皜提出把“禁養大型犬”刪掉的意見，獲得其他人的支持。
可今年7月7日，在法制委員會開會再次討論時，市公安局犬類管理所工作人員卻提出，大型犬還是應該列入禁養范圍。尹皜當時感到很意外，因為從執法的角度看，禁養大型犬會給執法增加更大的難度。她沒想到，作為執法主體的犬類管理部門會提出這一意見。但犬類管理所所長尤龍說，這一提議的動機來自工作中接觸到的案例，畢竟不養大型犬的人比養大型犬的人多很多，受過大型犬驚嚇的人也不在少數，一些老年人甚至因驚嚇過度而住院。就在他來開會的前幾天，一條大型犬突然將兩條前腿趴到一位老人的肩膀上，老人驚嚇過度心髒病發作。事後老人家人已到法院起訴犬主人。
尊重大多數人的情緒，執法主體不怕增加執法難度的這個提議受到重視。當時，距市十三屆人大常委會第三十次會議審議《哈爾濱市養犬管理條例(草案修改稿)》還有12天。市人大法制工作室將市公安局相關的領導找來多次研究，市公安局也對禁養范圍的修改極其重視，以市局的名義拿出了意見。於是，在市人大常委會上審議通過的《條例》中，就有了“禁止飼養烈性犬、大型犬”的規定。
不過，同樣出於考慮各方利益的人性化原則，在顧及養犬人情緒的基礎上，《條例》第六十九條中又提出：“本條例實施前居民飼養的烈性犬、大型犬的處理辦法，由市公安機關制定並公布。在第十九條中提出：“烈性犬、大型犬品種的目錄，由市公安機關會同市畜牧獸醫行政管理部門確定，並向社會公布。”
目前，居民現有的大型犬和烈性犬處理辦法還在制定中，但據透露，有關部門已初步確定，居民正在飼養的性格較為溫馴的大型犬，將允許居民繼續飼養，直至其自然死亡。烈性犬則將嚴格禁止市區居民飼養，有條件的居民可將烈性犬送至非限養區域寄養，或送至政府成立的犬只留檢機構處理。
管理觀念之變
無論是三年內未動過一字的內容還是反復修改的條款，立法之初都考慮到法規能否有效執行。其背後還有從管理到服務的管理觀念的變化。
在狗面前，養狗人和不養狗的人，都覺得自己是弱勢方。一些不養狗的市民說，怕狗、討厭狗都不敢表現出來，否則動輒就被扣上“沒愛心”的大帽子。而養狗的人對《條例》的反應更為激烈。尹皜接到過一個電話，打電話的市民怒問：“1條狗收300元服務費，全市就算20萬只狗，一年是多少錢？你們收這麼多錢要底要乾什麼！”尹皜說，《條例》中規定“養犬人應當按照年度繳納管理服務費，第一年每只繳費三百元，以後每年繳費二百元。”向養犬人收取這些費用的用途在《條例》中有明確的說明：“管理服務費應當用於犬只的免疫、電子身份標識制作、傷人責任保險、屍體無害化處理及留檢機構建設等項服務。”而且，在第三十二條中，對於可以免繳管理服務費的人群、可以減半收取服務費的條件也做了規定。
從服務費的收取數額的變化上，更可以看出立法觀念的改變。尹皜說，在立法前征集市民意見階段，一些不養狗的市民建議服務費收得越高越好。這個想法還是來自於即將廢止的《哈爾濱市限制養犬規定》，其基本思路是通過高額收取注冊登記費及疫苗注射費以及各項罰款來嚴格限制養犬。然而，在實際中“高收費限養”的立法本意並未實現，或者說失敗了。由於忽視了養犬者的利益而引起他們的不滿，加之收費過高，導致“黑戶犬”和未免疫犬泛濫，犬的數量有增無減。2008年，實行集中免疫登記的犬只有兩萬餘只，2009-2010年竟無人來給犬只辦理登記和年檢，據估算全市大約有20餘萬只無證犬游離於管理之外，引發一系列社會問題。犬傷人事件也在逐年增加。僅2009年，有記錄的就有34264人被犬傷害，2010年1-4月有8764人受到犬的傷害。
有鑒於此，此次《條例》制定的立法觀念由高費用扼制養犬轉變為通過合理收費規范養犬。從專家代擬稿到最終《條例》公布，一直沒修改過的就是管理服務費的收取數額。尹皜說，立法之初，法規制定者的想法就是讓大家都交得起服務費，減輕其經濟負擔。從查找到的國內其他城市的相關條例看，我市收取的服務費是國內最低的。而且服務費是取之於養狗人用之於狗，服務費的收支明細也將公布於眾。
一部法規的可操作性，是其能否發揮作用的決定性條件。於是，在《條例》制定中，確定服務費的數額從始至終沒修改是為了可執行，而反復修改的許多內容也是為了可執行。比如在專家草擬稿中，《條例》的適用范圍為“本市行政區內”。這個概念是包括了全市的八區十縣(市)，但在第一次審議時，有些委員提出，這一規定缺乏可行性。因為農村養狗的很多，而且這些狗還有看家護院的功能，如果市區和農村統一管理太不實際了。二次審議時，又有委員提出對養犬管理范圍應該突出重點。因此，在公布的《條例》中，適用范圍更改為：“哈爾濱市建成區、縣(市)人民政府所在地鎮”。尹皜說，這個表述是參照了國家的《城鄉規劃法》，非常嚴謹。”
施行准備與自我整改
管理部門目前還未出臺具體的施行辦法，部分養狗人卻已有迅速找到了“自我整改措施”。同時，對受狗驚嚇和狗隨地排便等問題能否解決，市民也有疑慮。
《條例》自本月1日公布後，無論是養犬的市民還是養犬的管理部門都需要准備時間，所以施行日期原本就定於為明年。尹皜說，對此市公安部門曾有異議，他們很迫切地希望早些施行，早日將狗管理好，因此，在施行日期上有過分歧，最後他們將這些意見進行了“折中”，定於明年4月1日起施行。
《條例》相對於之前的限犬規定，養犬的管理體制發生了改變。由原來僅靠公安機關一個部門管理變成由公安、畜牧獸醫、城管行政執法等部門參加的養犬管理協調工作機制。而目前，這些部門對於如何執法還沒有具體說法，因此引來了市民的關心和疑問。
市公安局相關人士稱，由於包括烈性犬、大型犬處理辦法在內的一些細則還沒有正式出臺，目前，還無法回答關於如何執行新法規的問題。大狗當道，行人驚嚇得不知所措。
市畜牧獸醫部門相關負責人說，目前，《條例》剛公布，該部門還沒有制定出具體的執行辦法。而記者從市動物衛生防疫站了解到，前幾年國家公布的一系列取消收費的項目裡包括犬免疫費，而我市對此沒有出臺相關的細則，購買犬免疫疫苗的錢從哪裡來成為一個問題。市財政則考慮到，如果用納稅人的錢去購買犬疫苗，免費給養犬人使用不合適。因此，市動物衛生防疫站一直沒錢購買犬免疫疫苗，政府犬免疫方面近年是空白的，一些養狗人都是到寵物醫院等地自行免疫。《條例》施行後，收取了犬類管理服務費，市動物衛生防疫站就可以按《條例》進行犬免疫了。而狗隨地排便的問題更是引起許多市民的疑慮。
“《條例》有一個條款的操作性現在看來是比較差的。”尹皜說，這就是第五十九條，“養犬人違反本條例未及時清理犬只排泄物的，由城管行政執法部門責令清除，並處以一百元以上二百元以下罰款。”“狗是人類的朋友”這個觀點沒人否認，但為什麼很多市民對養狗那麼排斥，其中一個重要原因就是一些養狗人任由狗隨處大小便。所以，《條例》中必須有狗便的管理內容。但是，雖然狗隨地排便並不罕見，但讓執法人員抓現行的機率還是比較小的。尹皜表示，在這一條款上，立法的本意並不以罰款為最終目的，而主要是提示養犬人注意，從自己做起，避免這種行為的發生。
小區休閑桌成小狗的游戲臺。
市城管辦工作人員劉遙也認為，在這一點上執法到位非常難。狗便已成為我市的一個污染源，大家對此都特別頭疼。一些養狗人甚至特地在狗排便的時間出門遛狗，將狗便排在外面。城管部門除了及時清理狗便，目前也沒有更好的應對之策。他們也希望通過《條例》的引導，來提高養狗人保護環境衛生的意識。
對於《條例》的施行，更多的市民有著很高的期望。很多人表示，希望借此來讓養狗產生的環境衛生問題和狗傷人等問題得以改善。這其中，也包括許多養狗的人。管理部門的管理方案還未出臺，但一些養狗人已經對《條例》表示了擁護。家住正義街的一位獨居的中年女士家裡有4只狗，全部是收養的流浪狗。對於《條例》中“每戶限養一只”的規定，她已有了自己的“整改計劃”，她說，一家養一只挺合理的。她的經濟條件有限，養太多狗有經濟負擔，也照顧不過來。她已跟住在江北、喜歡狗、能對狗好的幾個親戚商量好，把其餘的狗送給他們養。而且，她一定要辦理養犬登記，並繳納管理服務費，因為即使這些年沒交過管理費，一年給狗治病也沒少花錢。而交了管理服務費後，狗免疫、傷人等都不用自己再花錢了。
幾條大狗路中站，周圍無人敢靠前。
安廣街附近有一只叫“土豆”的松獅犬，雖然禁養的大型犬目錄還沒有確定，但一般人認為松獅應屬於大型犬。犬主人告訴記者：“我家這只狗已經養五六年了，讓我們把大型犬養到自然死亡的規定挺人性化的。養完這只，我家也不打算再養了，它每次有個病有個災的，我們都特別心疼。而且，這麼大的狗確實不好伺候，領出來遛時，也怕嚇著人惹糾紛。”
一些養大型犬的市民還表示，法規充分考慮到了他們對狗的感情，他們也要身體力行遵守法規。一位養了一只阿拉斯加雪橇犬的市民說：“我家這只狗太大了，為了避免驚嚇小孩和老人，以後我要挑特別早或特別晚、人不多的時候出來遛狗。每次遛狗還要隨身帶舊報紙，清除狗便。”
一戶限養一只，兩只狗中必有一只得送人。
可借鑒的“犬患治理之道”
多地點辦理養犬登記，讓養犬人感到方便；變管理為服務，設置狗糞收集箱和便溺區等，是外地讀者給本市施行《養犬條例》的建議。
近年，我國一些城市相繼出臺了地方養犬條例，這些城市在施行中有成功，也有不足，先行者的經驗和教訓值得我市吸取和借鑒。在網上就有許多關注哈埠養犬管理的外地友人提出了建議，也提出了疑慮。
辦理養犬許可證一定要簡捷、方便，纔能把城市裡的狗都納入管理———這是長沙市民曉佳根據長沙市的情況給出的建議。曉佳家裡有一只寵物狗，由於沒辦證，一直是“黑戶”。她說，前兩年，長沙市剛出臺《城市養犬管理規定》，她就想按規定去辦證，但去了三次派出所都沒辦成，派出所民警講不清楚這個證該怎麼辦。後來還是一個同事告訴她，得去公安分局辦證。曉佳說：“辦證太麻煩，不辦證也沒人管，現在也就懶得去辦證了。”另外，長沙也不允許養大型犬，但曉佳說，遛狗時還是看到很多大型犬，並沒感覺到大型犬數量減少。因此立法後的管理尤其重要。
針對辦理養犬許可證的“不便民”，一些社會學者認為，我市在具體執行上，可以參考香港的經驗。香港是全球首個規定為犬只植入電子識別芯片的地區，而且給狗辦證收費很便宜。香港漁農自然護理署獸醫師劉炎東曾在電視節目中介紹，香港犬只辦理牌照的地點很多，但價格不一樣，在公職部門是80港幣，在獲得授權的私立單位辦理是46港幣。
讓公共場所裡的狗便消失，是很多城市居民的期望。但國內不少城市在“治理狗便”方面效果不理想。去年上半年，徐州市《養犬管理條例》實施，徐州一家媒體的記者老張向本報介紹，徐州的新《條例》在收容違規犬、登記並給狗植入芯片、規范動物診療機構等方面有一定的效果，但是在“治理狗便”方面毫無起色。而徐州市大部分市民曾經在這方面對《條例》寄予厚望。而且，人被大型犬驚嚇的事件還時有發生。
針對狗便和被狗驚嚇，一些社會學者也認為香港的經驗較可取，香港雖然對養狗不鼓勵、不禁止，但在街上卻有禁止狗隨地大小便的警示牌，在街道上有1.8萬個廢紙箱和792個狗糞收集箱，清潔工人每天至少清理一次。另外，香港只有4個公園允許狗進入，減少游人遇狗受嚇的幾率。針對市民意見較大的狗便問題，我市一些社會學者建議，管理部門可以仿效香港，在小區內、路邊安置狗糞收集箱，也可在街道垃圾桶旁邊設置簡易的“狗狗便溺區”，通過服務的周到來提高養狗人的整體素質和改善環境。
對此，我市的許多市民也有著同樣的觀點。王兆新村張濤的想法代表許多人的心聲：法規出臺了，但能不能執行到位更重要。
